目前，我國(guó)除了出臺(tái)《安全生產(chǎn)法))，還頒布了《礦山安全法》《礦產(chǎn)資源法》《煤炭法》《建筑法》《消防法》《鐵路法》《港口法》等相關(guān)法律，以及大量相關(guān)的行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和地方性法規(guī)，可以說(shuō)已經(jīng)初步形成了安全生產(chǎn)的法律體系。但是，我國(guó)安全生產(chǎn)形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年全國(guó)共發(fā)生各類生產(chǎn)安全事故803 571起，死亡136 755人。截至2005年10月16日，全國(guó)發(fā)生1次死亡10人以上特大事故93起，死亡2 062人，其中煤礦43起，死亡1 235人。事實(shí)上，已實(shí)施3年的《安全生產(chǎn)法》在實(shí)踐中并沒(méi)有得到完全的貫徹落實(shí)，在安全生產(chǎn)領(lǐng)域有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的問(wèn)題仍然普遍存在。發(fā)生以上問(wèn)題的原因是多方面的，其中安全生產(chǎn)法律體系不完善是問(wèn)題的根本所在。
由于我國(guó)安全生產(chǎn)監(jiān)管體系目前正處于初創(chuàng)時(shí)期，安全生產(chǎn)法制相對(duì)滯后，加之人們的法律意識(shí)比較淡薄，執(zhí)法的環(huán)境也有待改善，安全生產(chǎn)領(lǐng)域的法制建設(shè)任重道遠(yuǎn)。目前，我國(guó)安全生產(chǎn)法律體系存在以下4個(gè)缺環(huán)。
經(jīng)營(yíng)者權(quán)利保障體系不健全
從已經(jīng)發(fā)生的重大事故看，普遍存在安全投入不足這一嚴(yán)重問(wèn)題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)20世紀(jì)90年代每年平均的安全生產(chǎn)投入占GDP比例僅為0．7％，而發(fā)達(dá)國(guó)家高達(dá)3％以上。用萬(wàn)人(職工人數(shù))投入率比較，美國(guó)是我國(guó)的3倍，英國(guó)是我國(guó)的5倍，日本是我國(guó)的3倍多。
安全投入不足的主要原因，除了經(jīng)營(yíng)者追逐利潤(rùn)的利益驅(qū)動(dòng)外，首先是經(jīng)營(yíng)者缺乏長(zhǎng)期的產(chǎn)權(quán)預(yù)期和收益預(yù)期，其根本原因是缺乏產(chǎn)權(quán)和投資權(quán)益的法律保護(hù)。一些地方對(duì)外來(lái)投資者實(shí)行“關(guān)門(mén)打狗”政策，更加劇了投資者的短期行為。目前，保護(hù)所有權(quán)和投資權(quán)益的民法體系尚未真正建立起來(lái)，投資者主要依靠地方行政長(zhǎng)官的庇護(hù)，而行政長(zhǎng)官經(jīng)常更換，使投資者無(wú)法樹(shù)立長(zhǎng)期投資的信心。
其次，尋求地方官員庇護(hù)的成本，以及這些人腐敗帶來(lái)的額外成本，也是造成經(jīng)營(yíng)者安全投入不足的一個(gè)原因。實(shí)踐證明，缺乏長(zhǎng)期產(chǎn)權(quán)預(yù)期和收益預(yù)期的法律環(huán)境，是以犧牲生命、環(huán)境和自然資源為代價(jià)的掠奪性生產(chǎn)行為的根本的制度性原因所在。
對(duì)違法行為制裁力度不夠
經(jīng)營(yíng)者受利益驅(qū)動(dòng)，規(guī)避安全法規(guī)以減少成本、增加利潤(rùn)，這是普遍的現(xiàn)象。遏制這種現(xiàn)象的方法是以法律手段增大行為人的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期。這種風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期一般取決于2個(gè)因素，一是實(shí)施違法行為將會(huì)承擔(dān)的法律后果，包括民事賠償、行政處罰和刑事責(zé)任；二是違法行為人被繩之以法的幾率。而目前的基本情況是：首先，違反安全規(guī)范的行為的賠償額度不夠高、行政處罰不夠嚴(yán)、刑事責(zé)任不夠重；其次，違反安全規(guī)范的行為被迫究的比例低，行為人僥幸逃脫的預(yù)期值較高。例如，《安全生產(chǎn)法》第54條規(guī)定：“對(duì)未依法取得批準(zhǔn)或者驗(yàn)收合格的單位擅自從事有關(guān)活動(dòng)的，負(fù)責(zé)行政審批的部門(mén)發(fā)現(xiàn)或者接到舉報(bào)后應(yīng)當(dāng)立即予以取締，并依法予以處理?！睂?shí)踐中，監(jiān)管部門(mén)如果沒(méi)有發(fā)現(xiàn)或沒(méi)有接到舉報(bào)，根據(jù)這一條規(guī)定便可以不被追究責(zé)任。
另外，現(xiàn)行的刑法也給行為人逃避刑事責(zé)任留有一定的空間，如經(jīng)營(yíng)者的“重大責(zé)任事故罪”只有在強(qiáng)令工人違章冒險(xiǎn)作業(yè)，致使發(fā)生重大傷亡事故或者造成其他嚴(yán)重后果的情況下才構(gòu)成；“重大勞動(dòng)安全事故罪”只有在勞動(dòng)安全設(shè)施不符合國(guó)家規(guī)定，經(jīng)有關(guān)部門(mén)或者單位職工提出后，對(duì)事故隱患仍不采取措施，致使發(fā)生重大傷亡事故或者造成其他嚴(yán)重后果的情況下才構(gòu)成；“消防責(zé)任事故罪”只有在違反消防管理法規(guī)，經(jīng)消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)通知采取改正措施而拒絕執(zhí)行，造成嚴(yán)重后果的情況下才構(gòu)成。因此，違反《安全生產(chǎn)法》的經(jīng)營(yíng)者，可以利用勞動(dòng)者自我保護(hù)能力的缺乏和相關(guān)部門(mén)的執(zhí)法不力而逃避刑事責(zé)任。
政府職責(zé)定位不明確
政府在安全生產(chǎn)中的職責(zé)，首先是監(jiān)管。而監(jiān)管的對(duì)象不是事故的后果，而是事故的原因。目前，我們不僅缺乏強(qiáng)有力的生產(chǎn)安全事故追究機(jī)制，而且缺乏經(jīng)常性的安全防范教育、檢查和督促機(jī)制。我國(guó)《安全生產(chǎn)法》明確規(guī)定，企業(yè)有建立安全生產(chǎn)檢查制度、加大安全生產(chǎn)投入以及制訂安全生產(chǎn)應(yīng)急預(yù)案的義務(wù)，但對(duì)政府的安全責(zé)任沒(méi)有規(guī)定。目前，我國(guó)各級(jí)政府安全監(jiān)察人員的萬(wàn)人(職工人數(shù))配備率是0.2，而英國(guó)是我國(guó)的22倍，美國(guó)是我國(guó)的10余倍。監(jiān)察機(jī)制的缺乏導(dǎo)致對(duì)許多不符合安全生產(chǎn)條件的單位無(wú)人過(guò)問(wèn)。
其次，政府在安全生產(chǎn)中的職責(zé)還包括建立服務(wù)體系，例如安全生產(chǎn)的宣傳教育和培訓(xùn)指導(dǎo)體系；安全生產(chǎn)的科研和技術(shù)服務(wù)體系；安全生產(chǎn)投入和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制；安全生產(chǎn)投入信貸機(jī)制；應(yīng)急救援和突發(fā)事故處理機(jī)制等。
《安全生產(chǎn)法》配套法規(guī)不健全
我國(guó)目前已經(jīng)初步建立了以《安全生產(chǎn)法H為核心的安全生產(chǎn)法律體系，安全生產(chǎn)已經(jīng)初步實(shí)現(xiàn)了有法可依、有章可循。但是，由于配套法規(guī)不健全，《安全生產(chǎn)法》規(guī)定的許多制度在實(shí)踐中缺乏可操作性，對(duì)安全生產(chǎn)行為的規(guī)制作用有限。另外，我國(guó)目前的安全生產(chǎn)立法呈現(xiàn)不平衡狀態(tài)，主要表現(xiàn)在監(jiān)督性法律規(guī)范少于管理性規(guī)范，管制性措施少于服務(wù)性措施，程序性規(guī)范少于實(shí)體性規(guī)范，從而導(dǎo)致立法局限于具體行政部門(mén)的權(quán)力視野和管理手段，缺乏統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性和可操作性。另外，重治標(biāo)而輕治本，重事后補(bǔ)救而輕事前預(yù)防的立法傾向，也導(dǎo)致了執(zhí)法的被動(dòng)和低效。
總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)在安全生產(chǎn)領(lǐng)域目前基本上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了有法可依，但由于尚不完善，法律實(shí)施效果與立法目標(biāo)還有較大的距離。因此，我們需要針對(duì)上述問(wèn)題，積極采取措施，從加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)者權(quán)益保障、強(qiáng)化對(duì)違法行為的制裁、科學(xué)定位政府職能和完善配套法規(guī)等方面，不斷完善我國(guó)的安全生產(chǎn)法律體系，把安全生產(chǎn)監(jiān)管工作逐步納入制度化、規(guī)范化、法制化的軌道。
具體建議有以下5個(gè)方面。
加快完善安全生產(chǎn)法律體系
要重視開(kāi)展2個(gè)方面的工作。一是加速立法調(diào)研，根據(jù)需要不斷填補(bǔ)法律空白；二是要繼續(xù)完善現(xiàn)有立法，增加可操作性。在加速完善安全生產(chǎn)法律體系時(shí)應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：一是要盡快出臺(tái)安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查方面的專門(mén)規(guī)定，改變安全生產(chǎn)監(jiān)管規(guī)范分散于各單行法律、法規(guī)之中的現(xiàn)狀；二是要進(jìn)一步加強(qiáng)依法行政，提高安全生產(chǎn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的運(yùn)作效能；三要加快與《安全生產(chǎn)法》配套的具體制度的制定與修改，以適應(yīng)安全生產(chǎn)監(jiān)管實(shí)踐的需要，主要包括安全生產(chǎn)責(zé)任追究制度、安全生產(chǎn)許可制度、事故報(bào)告制度、安全評(píng)價(jià)制度、安全生產(chǎn)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、從業(yè)人員緊急避險(xiǎn)制度、安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度、安全事故損害賠償制度等；四要建立和完善安全生產(chǎn)服務(wù)體系。
克服部門(mén)利益與地方保護(hù)主義
在我國(guó)安全生產(chǎn)法制建設(shè)中，要排除部門(mén)利益與地方保護(hù)主義的干擾。為此，需要通過(guò)立法來(lái)規(guī)范政府各部門(mén)之聞、中央與地方之間的關(guān)系，堅(jiān)決貫徹法制統(tǒng)一原則，建立統(tǒng)一規(guī)范、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一測(cè)評(píng)和統(tǒng)一獎(jiǎng)懲的安全生產(chǎn)監(jiān)管體系。對(duì)于在安全生產(chǎn)領(lǐng)域?yàn)榱司植坷娣趴v違法行為的行政決定，要堅(jiān)決取消；對(duì)那些充當(dāng)不法經(jīng)營(yíng)者保護(hù)傘的官員，要堅(jiān)決查處。
強(qiáng)化刑事責(zé)任追究力度
我國(guó)安全生產(chǎn)形勢(shì)嚴(yán)峻、事故頻發(fā)的原因是多方面的，但關(guān)鍵是要加大對(duì)行為人的責(zé)任追究力度，讓責(zé)任人無(wú)利可圖，甚至傾家蕩產(chǎn)，從而使人們普遍樹(shù)立安全生產(chǎn)不盡責(zé)就要承擔(dān)嚴(yán)重后果的意識(shí)。因此，針對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位不履行安全生產(chǎn)監(jiān)督責(zé)任的主要負(fù)責(zé)人，建議在刑法中增加如下規(guī)定：“工廠、礦山、林場(chǎng)、建筑企業(yè)或者其他用人單位的主要負(fù)責(zé)人及其直接責(zé)任人員，違反國(guó)家安全生產(chǎn)法律、法規(guī)或者不履行法律、法規(guī)規(guī)定的義務(wù)，明知或者應(yīng)當(dāng)知道存在安全隱患而不采取有效預(yù)防措施，致使發(fā)生傷亡事故或者造成其他嚴(yán)重后果的，處3年以下有期徒刑或拘役，并處罰金；情節(jié)特別惡劣的，處3年以上7年以下有期徒刑，并處罰金。”為了促使安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)工作人員恪守監(jiān)管職責(zé)，避免事故發(fā)生，建議在《安全生產(chǎn)法》中增加這樣的規(guī)定：“安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)的人員發(fā)現(xiàn)或應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)單位存在安全隱患，沒(méi)有依法采取有效措施致使事故發(fā)生的，對(duì)責(zé)任人予以行政處分；造成嚴(yán)重后果的，追究其刑事責(zé)任?！?/DIV>
排除干擾嚴(yán)格執(zhí)法
在當(dāng)前情況下，嚴(yán)格執(zhí)法顯得尤其重要。為此，要配備、裝備和培訓(xùn)安全生產(chǎn)的監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍，對(duì)生產(chǎn)企業(yè)實(shí)施強(qiáng)制性的執(zhí)法監(jiān)督，并制定對(duì)安全措施不達(dá)標(biāo)單位的處罰規(guī)定。其中，包括規(guī)定對(duì)業(yè)主和主要經(jīng)營(yíng)管理人員處以高額罰款，并將此款用于改善該企業(yè)的安全生產(chǎn)條件。同時(shí)，可以通過(guò)制定或修改相關(guān)法律，規(guī)定安全生產(chǎn)不達(dá)標(biāo)或者發(fā)生生產(chǎn)安全事故的企業(yè)，其稅后經(jīng)營(yíng)收入不得用于出資人的利潤(rùn)分配和福利待遇，而必須用于改善企業(yè)安全生產(chǎn)條件。此外，還要規(guī)定，凡是干擾安全生產(chǎn)執(zhí)法，包庇、縱容不法廠商的行政官員，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，就地免職。
加強(qiáng)事故多發(fā)行業(yè)綜合治理
當(dāng)前要著重從以下3個(gè)方面加強(qiáng)對(duì)煤礦安全事故的整治。首先，要嚴(yán)厲整頓政府官員以各種形式入股煤礦和向煤礦索取非法利益的行為；其次，要完善煤礦安全生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)體系，包括安全設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、安全管理標(biāo)準(zhǔn)和安全服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并督促落實(shí)；第三，要完善煤礦事故防范體系，配備強(qiáng)大的煤礦安全監(jiān)察隊(duì)伍，做到編制、經(jīng)費(fèi)、裝備和培訓(xùn)四落實(shí)。通過(guò)治理煤礦事故，形成一套較成熟的安全防范制度體系之后，應(yīng)將其中行之有效的成果推廣到其他行業(yè)。
